加快完善国土空间治理五大体系

加快完善国土空间治理五大体系six 从治理关系、治理制度、治理技术三大要素入手，着力完善五大体系，不断提高国土空间治理体系和治理能力现代化水平。 学者论坛 黄征学 完善国土空间治理体系，提升国土空间治理能力，是深化规划体

从治理关系、治理制度、治理技术三大要素入手，着力完善五大体系，不断提高国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

学者论坛

黄征学

完善国土空间治理体系，提升国土空间治理能力，是深化规划体制改革的重要目标，也是落实主体功能区制度的基本要求。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出，“强化国土空间规划和用途管控。”以此为切入点，加快构建全流程、全链条、全要素的治理体系，从治理关系、治理制度、治理技术三大要素入手，着力完善五大体系，不断提高国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

加快完善规划传导体系

建立发展规划和国土空间规划发展保护格局传导体系。加强国家发展规划和国土空间规划在空间发展战略、空间结构优化、重大生产力布局等方面的衔接，尽量保证生态空间格局、农业空间格局和城镇空间格局在两大规划体系中基本一致，尽可能在国家空间规划中为发展规划确定的重大项目、重大工程预留空间。

加强发展规划和国土空间规划纵向传导机制的衔接。健全两大规划指标体系、空间结构、重大生产力布局等方面纵向协同传导机制，明确各层级政府在规划编制和实施中的职责。合理确定预期性指标和约束性指标，科学分解两大规划指标体系，完善“指标+分区”的管理模式，增强上级规划对下级规划的指导和约束。

统筹推进规划的实施。协调好发展规划和国土空间规划的评估与监测，强化评估和监测结果的综合应用，提升规划实施的协同性，确保规划的目标任务得到落实。加强发展规划督导评估和国土空间规划督查执法的协作，及时发现规划实施中的问题，提出改进规划实施的举措。强化两大规划信息平台共享，搭建国家、省、市纵向贯通、各行业部门横向协同的规划监督实施信息平台。

建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度

统筹谋划国土空间用途管制分区。落实主体功能区战略和制度，在国家、省两级层面的国土空间规划中划分城镇、农业、生态空间，搞好与主体功能区规划中的城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等的衔接。在市县层面融合城乡规划和土地利用总体规划的分区，把城镇空间细分为集中建设区、有条件建设区和特别用途区，进一步明确城镇集中建设区的功能分区，用“用途准入+指标控制”强化功能区的用途管制；在农业空间内划分永久基本农田集中保护区、一般农业区和村庄建设区，按要求分别建立“用途准入+指标控制”和“详细规划+规划许可”管制方式；在生态空间内划分自然保留地、生态保护修复区、海洋保留与特别保护区，采用“清单+指标”的管制方式。

加快制定不同区域准入规则。在生态、农业、城镇三类功能区层面，以开发强度上限为基础，提出基础设施廊道和生态廊道的管控要求。在生态保护红线和永久基本农田控制线内的空间采用“正面清单”的管制方式，明确准入类型和强度；在生态保护红线和永久基本农田以外的生态空间和农业空间坚持非禁即入的原则，采用“负面清单”的管制方式，明确准入条件、规模。在微观空间层面，明确项目投资强度、税收贡献等准入条件，强化资源集约节约利用的要求，实行用途类型、强度、环境影响等在内的多维管控。

加快完善技术法规体系

积极开展“双评价”。建立城镇、农业、生态三个导向的评价体系，构建以土地、水、大气、环境、生态、灾害、区域等要素为主体的指标体系，根据评价的“短板效应”，科学划分城镇、农业、生态三类功能空间，引导城镇、产业、人口、经济等在空间的合理布局，促进空间均衡发展。

整合“线”“区”管控标准。进一步整合城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划中的各类“线”，强化“底线”管控，在划定三条控制线的基础上，吸收城乡规划中“文物紫线”，强化对历史文化遗迹的保护。加大力度整合各类空间性规划的各种“区”，划定城镇、农业、生态三类功能性空间。系统整合《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》等，形成国土空间规划用地、用海、用岛分类标准。

加快推进《国土空间规划法》和《国土空间用途管制法》立法。明确规划和用途管制的性质、地位、内容、程序、主体、论证、实施、评估、监督等内容，确立国土空间规划在规划体系以及用途管制在空间治理体系中的核心地位，理顺政府规划行政事权，优化职能分工和建立衔接机制。及时将地方试点中形成的可复制、可推广的国土空间规划编制指引、用地分类标准等技术规程固定下来，夯实国土空间治理体系的基础。同时，针对规划决策、执行、反馈等环节分别制定配套的法律法规，不断完善国土空间开发保护的法律法规。

加快完善自然资源产权管理体系

建立以“四统一”为基础的自然资源管理体系。在统一土地分类标准的基础上，加快建立统一调查、统一评价和统一登记的管理体系，结合国土资源大调查，摸清土地、林地、草原、湿地、水域等各类自然资源的用途、权属和分布。针对自然资源产权争议较大的问题，建立权属争议数据库，积极稳妥推进确权登记，缓解社会矛盾。以明晰产权为基础，协调好自然资源社会属性的冲突，确保自然资源的自然属性和社会属性均能充分实现。对于生态保护红线的集体产权，鼓励地方政府采用协议管护的方式，通过租赁集体产权的方式，给予产权所有人和承包人一定的经济补偿，再纳入管制范围。同时，鉴于用途管制对自然资源产权有限制，探索建立包括发展权转移、许可证交易、生态补偿等在内的利益补偿机制，化解国土空间用途管制的利益冲突。

完善以“两权分离”为主的产权体系。坚持自然资源资产公有性质，厘清自然资源资产所有者权利和管理者权利，制定所有者权利清单和管理者权利清单，落实产权主体责任，分门别类建立起多样的所有权体系。进一步推动自然资源资产所有者和管理者分离，促进自然资源资产的保值和增值，畅通绿水青山就是金山银山的转化通道。创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式，除生态功能重要的资源资产外，推动所有权和使用权相分离。

健全市场化的自然资源资产产权交易体系。全面深化公共资源产品价格形成机制和有偿使用制度改革，除公益性的自然资源资产必须依靠国家权力形成价格外，其他的自然资源资产应根据市场这个“无形的手”来调节其价格，利用价值规律，形成完善的定价系统。建立和完善公共资源产品的价格政策和有偿使用制度，搭建统一公开的信息平台，保证自然资源资产产权权能自由交易。

加快完善考核评估体系

建立健全“四位一体”的差异化绩效考核指标体系。以市县为基本单元，建立包括经济发展、社会发展、文化建设和生态文明建设协调联动的绩效考核指标体系。把提质增效、高质量发展放在更加突出的位置，设定不同指标权重，完善经济发展考核指标。把落实政府责任、完善服务体系、提高服务效能作为重点，建立文化发展考核指标，把文化发展政绩考核从“软任务”变成可量化的“硬指标”。

建立与主体功能相协调的分类考核评价机制。按照“指标一样、权重不同”的原则，设置各有侧重、彰显特色的差异化考核评价制度，实现绩效考核重点与空间主体功能协调一致和良性互动。城镇空间是城镇化的主战场，是承载人口和经济活动的主要区域，要突出“转方式、调结构”的绩效考核。农业空间是生产农产品的主要区域，是维护粮食安全的重点，要突出“农业优先”的绩效考核。生态空间是提供生态产品的主要区域，是维护生态安全的重点，要强化生态环境状况和提供生态产品能力的评价，突出“生态优先”的绩效考核。

建立激励相容的绩效考核配套体系。把差异化绩效考核结果作为县（市）党政领导班子和领导干部综合考核评价、领导干部选拔任用机制和奖惩的重要依据，体现考核结果应用的“奖惩并举”，建立正向激励与负向惩戒相结合的机制。建立生态空间差异化绩效考核结果与国家重点生态功能区财政转移支付相结合的机制，国家生态补偿区域与国家生态空间、生态补偿标准与生态功能重要程度和绩效考核成效挂钩的良性互动机制。建立领导干部自然资源资产离任审计制度，运用审计方法确认其对自然资源资产的正面或负面影响进行客观公正的评价，确定其责任、义务的履行或完成情况，提高履行责任的能力和决策水平。

（作者系国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任、研究员）