完善住房保障法律制度 明确住房保障的政策目标

推行住房保障，逐步满足无力通过市场解决自身住房问题的居民的基本需求，是一项长期的任务。为了推动住房保障可持续发展，实现保障房科学建设、公平分配、合理使用、有序管理，需要加强顶层设计，完善住房保障法律制度。

明确住房保障的政策目标

保障对象应当是住房困难群众。住房保障属于国民收入再分配范畴，具有满足困难群众基本住房需求、增加住房供应、调节收入分配等功能，但首要目标是帮助困难群众解决基本住房问题。确定住房保障对象，首要条件是家庭住房是否困难。同时，根据经济状况确定保障程度，实行分层保障。划定家庭收入和财产线，其政策含义应该是：线上的家庭具有通过市场获得适当住房的能力。

住房保障只满足基本住房需求。住房保障应当体现“保基本”，满足符合健康、文明标准的基本住房需求，而不是满足舒适型需求。把保障房定位在只满足基本需求，可引导收入条件改善、具有一定住房支付能力的居民为追求舒适而自动退出。

住房保障实行轮候制度。根据住房困难群众的数量、政府财力等因素，公布合理的轮候期。对符合条件的申请人，应当在轮候期内提供住房保障，以稳定社会预期。在保障房资源不足的情况下，按照申请人住房困难程度、困难持续时间、经济状况等因素综合排序，优先安排更困难的家庭。这样，既有利于形成地方政府自我约束机制，积极推进保障房建设;又能激励一些虽符合住房保障条件但有一定经济能力、轮候顺序靠后的家庭，通过辛勤劳动自我解决住房问题。

因地制宜确定住房保障方式

住房保障既可以采用货币补贴，也可以提供住房实物。货币补贴方式，即期成本较低、操作方便、相对容易退出，但前提条件是住房租赁市场供应充分。从国外情况看，住房套户比(成套住房与家庭户数之比)达到1.1∶1后，住房供求关系基本均衡，一部分富余房源可用于出租。我国目前住房套户比只有0.81∶1，尚不具备以住房租赁补贴为主实施住房保障的条件。

住房实物保障可采取购置型和租赁型两种形式。购置型保障房以优惠政策引导社会投资，通过出售实现资金平衡，公共财政不直接投入，有利于调动保障对象的积极性。租赁型保障房一次性投资大，即期财政投入要求高，后续管理和维修养护责任重。这两种形式对加快解决群众住房困难都是必要的。

在一定条件下，租赁型保障房和购置型保障房可以转换。租赁型保障房租户住满一定年限，仍然符合住房保障条件且愿意购房的，应当允许其购买承租住房的部分产权。这样既能满足部分租户的购买意愿，又能回收资金投入新的保障房建设。但这需要建立在购置型保障房收益调节机制比较完善的基础上。

探索建立新型住房保障运行机制

合理制定租赁型保障房租金政策，促进市场化运营。综合考虑当地住房市场租金、租户支付能力等因素，实行“市场租金、租金补贴、租补分离”，即按照略低于市场价格的水平确定租金标准，根据租户的收入水平梯度式地给予租金补贴或租金减免。对收入较低的，补贴较多;对收入较高的，补贴较少或者不补贴。

完善购置型保障房收益调节机制，避免政策性补贴不合理地转化为个人财富。购置型保障房实行共有产权，以同地段、同品质普通商品住房市场价格(扣减一定的开发利润)作为参照，购买价款占市场价格的比例为购房人产权份额，其余为政府产权份额。购买人上市转让所得按产权份额分配，政府优先购买。这样，政府可以全部或部分回收原来的隐性投入，购买者只回收原购房出资及少量增值收益，以消除可能存在的牟利空间。

处理好政府责任与社会参与的关系

提供住房保障是政府的责任，但不等于保障房从投资建设到运营管理政府都必须亲力亲为。大规模推进保障房建设，尤其是租赁型保障房建设，资金投入规模大、回收期长、收益低甚至无收益，完全依靠公共支出难以为继，需要动员社会力量。保障房投资、建设、运营和管理等都可以引导市场主体来完成，政府给予必要的政策支持。

完善住房保障的退出机制

住房保障对象的实际住房条件及经济状况是变动的，当其住房或经济状况不再符合保障条件时应当退出。对租赁型保障房，当租户有了其他合适住房时，应当腾退保障房;租户经济状况不再符合规定条件，但无其他合适住房的，可以允许其继续租住，但应减少乃至停止租金补贴;租户有购买意愿的，应允许其按照购置型保障房的政策购买所租住房。购置型保障房的退出，可通过调节上市交易收益或购买政府的产权份额等方式实现。