保障性住房分配 亟需更多正义性

日前，有媒体报道深圳保障房分配再次出现乱象，海关福利房“海鑫苑”违规租售、福田保税区桂花苑空置率达三成、宝安区福利房“坪州新村”立项11年仍未分配。其实媒体在报道时混淆了单位福利房和政府保障性住房，海关属垂直管理的国务院直属单位，其员工的住房福利不归深圳市管理和负责。“坪州新村”属于深圳市区的过渡性问题，纳入人才安居房范畴可以在名义上使分配减少社会争议。

多年来，深圳的保障性住房分配乱象一直是各界关注的焦点之一。我国关于保障性住房的认识经历了一个比较长时间的摸索。以深圳的情况看，早期主要是市区两级建设提供福利房，分配对象主要是所属机关事业单位人员，价格约为市场价1/3，住满规定年份补足地价后就可以出售。国有企业自建福利住房，由政府批地，土地成本极低。这种实物性福利分配方式给予员工们极大的收益。

深圳自上世纪90年代以来就开始建设一定数量的保障性住房，主要用来解决部分人员特别是新进人员的住房周转和临时租赁。但是并未像香港、新加坡那样大规模地建设公屋。在住房市场化思维影响下，90年代以来的住房政策偏重市场化方式，忽略了公共物品的供给。城中村逐渐发展成为租赁房屋的主要供给者，巨大的利益回报使得违建日趋严重。

由于社会对于福利房分配意见很大，国务院下发通知要求各地逐步取消福利房分配，指导精神是由实物分配转为货币分配，但是对于住房性质、分配对象等关键问题却并未明确。在国家要求加大保障性住房建设力度后，地方普遍停建经适房，转为建设保障性住房和公共租赁房。深圳响应国家政策，制定了多个保障房建设计划。不过在过渡期内仍有一些类似“坪州新村”、侨香村这样的历史问题，在分配时遭遇极大的社会舆论压力，后不得不采用纳入人才安居房的方法才使得分配“名正言顺”。

在深圳公布的保障性住房计划中，安居型商品房数量远大于公共租赁房。有关深圳保障房分配乱象，媒体已有不少报道和批评，报道多集中在申请者材料造假、骗购等，普遍忽略了保障房分配的正义性问题。保障房分配原则上属于社会福利保障范畴，即国家对财富的二次分配，是对社会不平等的调节，是个正义问题。而国家政策中始终未能就保障房的分配正义有明晰的规定，导致地方的保障房分配普遍存在非正义现象。就深圳来说，主要的非正义现象有如下几个方面：

非正义之一：分配对象混乱。福利房、经适房分配曾是主要的分配方式，分配对象并非社会财富等级中的最下层，而且一旦出售就可以获得巨大的收益。在深圳十一五、十二五规划中，保障房的分配对象基本明确为城市的低收入人群，对分配对象的财产状况有比较明确的规定。这是基本符合正义的。其中，安居型商品房有很大一部分的分配对象是依政策引进的人才、依本市政策认定的人才、符合政策的海归、部分列入重点安居名录的人才。人才政策是一种功利性的、人为设定差别与不平等待遇并且基本不作任何绩效评估的政策。

非正义之二：用于出售的经适房安居房比例过高，可以流转的公共租赁房比例过低。在深圳保障性住房十二五规划中，计划建设安居型商品房16万套，而公共租赁房(含廉租房)仅6.5万套。笔者认为，地方政府之所以选择大比例建设安居型经适房，主要原因是政府对于公租房的资金投入缺乏激励。

可事实上这种分配方式是一种不负责任，且在制造新的社会不公平的保障方式。首先，开发商基于利益驱动，无法保证住房质量。其次，既然是售卖，那么业主终究会申请获得完全产权，终究希望能有上市交易的可能。政府虽然应社会要求限制经适房、安居房在多少年之内不得上市，但是这种限制不可能永久持续。再次，如果保障房不能流转，政府就必须不断地建设新的保障房社区来满足需求。而深圳土地有限，选地只能越来越偏远，申请者很可能选择弃购，那么保障房也就难以起到保障房的功能。

非正义之三：越俎代庖，补贴随意，浪费公共财政资源。深圳与其他较发达城市之间存在竞争关系，在人才政策上竞相出台新措施，为此不惜动用财政资源。这种补贴政策毫无效果，只会导致公共财政资源的浪费。政府应着力承担公共服务职能，将必要的公共财政资源用于真正的社会保障领域。大量建设不同面积和不同价格层次的公共租赁房，解决机关事业单位、各种类型企业不同层级员工的临时性住房需求。设置退出程序，保证公租房周转。