土地制度改革指向四领域 改革路径渐明

“建立城乡统一的建设用地市场”写入十八届三中全会公报。上述表态虽然简短，但意味深远。消息人士表示，有关土地改革的相关部署已展开，未来一段时间，制度改革将持续推进，其中四项制度将成为土地改革突破的重点：征地制度、集体建设用地流转、土地节约集约利用、农村土地产权制度。  

土地节约集约利用制度有望率先取得突破，农地确权工作也有望加快推进，从而带动农村土地产权制度破局。由于涉及面较广、面临法律修订等程序，征地制度、集体建设用地流转等恐难短期内实现突破。对于上述“硬骨头”，继续以地方试点带动制度破局，将是更为可行的改革路径。  

中国证券报记者获悉，土地改革涉及的多个部门已开始研究改革部署，地方更是已经展开具体改革工作。近日，安徽发布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》明确，2015年底前实现农村集体所有的建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖，同时强调建立宅基地退出补偿激励机制。分析人士认为，未来还将有更多省份出台土改措施。  

土改有望取得实质性突破  

三中全会公报涉及土地制度改革的表述为“建立城乡统一的建设用地市场”，其蕴含新意，并引发市场强烈反响。  

这一表述与十七届三中全会的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”相比，有明显的推进。华泰证券首席策略分析师徐彪认为，上述表态的变化显示，农村集体建设用地入市有望进入实质破冰阶段。  

公报提出，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。“赋予农民更多财产权利”的说法也属首次提出。  

“建立城乡统一的建设用地市场”的提法，究竟意味着什么？  

中金公司首席经济学家彭文生表示，农村是集体土地所有制，不能直接进入市场像国有用地一样直接交易。该表述背后的含义在于，改变集体土地先通过地方政府征地，然后进入市场的状态，促成农村集体土地直接入市。他表示，公报提出健全城乡一体化发展体制机制，虽然未提新型城镇化，但仍可使农民从生产要素方面获得更大收益。  

值得注意的是，农地直接入市并不意味着农民可自行处置土地。上海易居房地产研究院副院长杨红旭表示，出让集体建设用地的主体为农村集体组织，而非农民个人。集体组织卖地时，必须接受城乡规划和土地利用规划的约束。  

杨红旭表示，新土改并不是对农村土地的再分配，而是将已分配的耕地、林地、宅基地等确权、发证，作为一种财产，通过法律形式让农民放心、更好享用。  

四项制度或成改革重点  

当前关于土地改革的尝试，更多以地方试点、带动制度破局的形式推进。到目前为止，各地的土改尝试已经铺开，但制度上的突破进展缓慢。从国土资源管理部门近年来的调研路径和改革尝试，不难看出改革的重点领域。  

消息人士表示，有关部门近期已就土地改革作出部署。未来土地制度层面的“攻坚战”，将主要集中在四个领域：征地制度、集体建设用地流转制度、土地节约集约利用制度、农村土地产权制度。  

上述人士表示，征地制度改革涉及范围较广，面临的阻力也最大。当前征地制度改革主要指向四个方面：缩小征地范围，提高征地补偿标准，拓宽安置渠道，规范征地程序。分析人士认为，短期内要想从根本上改变征地制度颇有难度，从现有尝试来看，未来有可能在界定征地范围和改变征地补偿方式方面取得突破。  

当前农村集体建设用地流转的尝试主要局限在农村集体土地内部，短期内尚难实现与国有用地之间的自由交易。但从政策层面来看，随着农地确权工作的推进，未来将逐渐敞开转让、租赁、抵押等多种方式进入市场流转的路径。与之相配套的，宅基地退出制度可能在短期内逐步明确。  

分析人士认为，当前一些较成熟的尝试，如浙江等地推进的“土地换股权”、安徽的“土地流转信托”、重庆的“地票”等尝试，未来可能得到更多政策支持，由于各地经济发展水平和土地资源禀赋不同，短期内恐难形成统一制度。  

在土地节约集约利用方面，国土部已部署开展多项试点，很多地方的尝试已较成熟，将对“存量建设用地管理制度”的建立提供支撑。而土地产权制度的确立，则取决于农地确权发证工作的进展程度。按照今年中央一号文件，全部完成农地确权，还需5年左右时间。  

此外，土地差别化利用制度、城乡建设用地增减挂钩制度、闲置土地处置制度、低效土地再开发制度等，也有可能在这一轮土改中逐步确立和完善。  

改革路径渐明  

中国证券报记者获悉，随着三中全会对各项领域改革远期目标的明确，有关土改的相关部署业已展开。未来一段时间，中央有关部门和地方政府都将采取相关动作，逐步推进土改进程，土改推进的时间表和路径也将进一步明朗。  

具体而言，有关土地改革的总体行动方案和实施细则，可能在近期内下发，从而对土改作出指导性要求。从地方政府的角度，类似安徽的尝试将越来越多出现，地方试点将呈现“多点开花”的局面。  

从实施层面来看，杨红旭认为，建立城乡统一的建设用地市场需要三个阶段：当前正在进行的土地确权、宅基地发证等工作持续推进；土地作为财产实现可转售、抵押等；最终实现集体建设用地与国有建设用地同权同价。土地制度改革需由易到难，未来要经历一个长期过程。从中短期来看，或难有实质性进展，但从长期来看，需要关注制度推进的节奏。  

短期来看，由于试点逐渐成熟，部分制度存在取得突破的可能。业内人士普遍认为，作为今年国土部力推的重点，节约集约用地方案有可能在短期内率先形成制度，并长期化运作。此外，土地差别化利用制度、城乡建设用地增减挂钩制度、闲置土地处置制度等，也有可能尽快得到完善。  

分析人士认为，正在进行的农地确权工作，或借助此次土地制度改革的“东风”加速推进。在今年内完成农村集体土地所有权确权之后，农村集体土地使用权的确权工作也可能快于预期。  

作为土改的“硬骨头”，集体建设用地流转和征地制度改革，或因面临诸多制度障碍，需要较长时间来推进。消息人士认为，更可行的改革路径在于继续以地方试点的形式推进改革，待时机成熟时，结合各地经验，再以文件形式予以明确。  

由于涉及到《土地管理法》、《集体土地征收补偿条例》等有关法律和文件，上述领域的改革进程，还将视上述法律的修订情况而定。  

对于土改进程，彭文生较乐观。他认为，从全国来看，预计在2016年前，农用地承包经营权改革基本完成，在此基础上可能出台全国统一的农村建设用地改革方案，并实现农村集体土地自由流转。