房地产调控长效机制亟须建立

十八届三中全会渐行渐近。从目前来看，房地产行业管理将会是一个改革重点。目前，不少专家各抒己见，但有一点是共同的，那就是长效机制亟须尽快取代现行的行政调控手段。  

缘何“屡调屡涨”  

要构建长效机制，一个必修的功课就是探讨过去十年（2003-2012）的调控为何会陷入“屡调屡涨”的境地。过去十年，房地产调控出问题与源头上的土地制度关系极大。  

上世纪80年代以来，我国无论哪一个行业从计划到市场的改革，都会带来该行业商品供应的大幅度增长，在数年内迅速消除计划时代的供应短缺，甚至出现供应过剩。但是，相对于住房需求的短期内迅速释放，2003年住房市场化加速，并没有带来住房供应快速增长，关键的问题就是行业的源头——土地市场。  

很多研究认为，2004年“8·31”大限以后，地方政府通过“招拍挂”垄断了土地市场供应，实行“饥饿式”供地，故意抬高地价并驱动了房价上涨。其实情况相反。首先，为了约束地方用地“饥渴症”，中央通过土地用途管制（特别是18亿亩红线）和地方用地指标审批，卡死了地方每年用地总规模；其次，地方招商引资（工商业用地）低效占用了大量的建设用地；最后，地方各类用途的用地冲突、规划上的不合理、从储备到出让周期太长和审批低效等，让供给弹性本身就很小的土地供应更加少了，这也是各地每年的土地供应计划完不成的主要原因，造成了土地供应人为减少和地价的被动上涨。  

在住房供应的上游（土地市场）缺乏弹性，而下游需求无限竞争的情况下，房价上涨不可避免。这时候，应当发挥政府直接供应的效率，特别是保障性住房的大规模供应，大萧条后的美国、二战后的英国和日本都是如此。但是，2003年提出房地产支柱地位后，1998年“房改”后确定的经济适用住房为主体的住房供应模式基本被忽略，直到2008年才正式重启，2010年提出当年开工590万套保障房后，才进入大规模的保障房建设阶段。但是，由于土地出让金无法有效纳入预算内，变成了地方政府可自由支配的、实现经济增长和自身利益的工具。2010年以来是地方土地财政的辉煌期，“土地资本金+贷款杠杆”撬动了浩浩荡荡的基建投资，而超过4000万套保障房建设的浩大工程，与这一时期地方政府大规模基建投资在用地和资金需求直接冲突。因此，为完成保障房的任务，将国有企事业单位的集资房纳入、将保障房建在配套缺乏的城郊等就是必然的现象，“好的保障房”则面临着寻租的巨大压力。于是，尽管2010年以来加大了保障房建设力度，但满足基本和分流需求的效果甚微。  

房地产调控面临两大压力  

在基本住房需求不能得到有效满足的同时，近十年来房价快速上涨造成的另一个严重问题，就是收入差距的拉大。这使得房地产调控始终面临着两大压力：一方面是低收入人群对于“住有所居”诉求，另一方面就是缩小“因房价上涨而拉大的收入差距”的诉求。  

据国家统计局城镇入户调查的口径计算，过去十年间，中国城镇住宅价格年均涨幅约为16.1%，远高于同期城镇居民可支配收入增幅。因此，房价上涨通过财产性收入的倍增进一步增加了高收入人群的财富水平，加大了其与工薪阶层的收入差距。在一、二线重点城市，过去十年间吸引了超过80%的外来新移民，再加上本地的工薪阶层，“因房价上涨而拉大收入差距”的调控压力更大。因此，即便是这些城市保障房有所起色，调控的压力也不会轻多少。保障房做得好的国家或地区（如中国香港和新加坡），其商品房价格也非常高。做好住房保障只是保障了基本需求，但不能降低老百姓对高房价的抱怨。  

事实上，降低房价、缩小因房价而产生的收入差距，进而降低调控的压力，现成的、可用的调控措施不是没有。如税收的政策有房产税、遗产税、个人所得税、资本利得税等，金融的政策有上浮利率水平，土地的政策有小产权房入市、集体土地市场化改革等。尽管这些政策存在信息登记、权属混乱、上位法限制等障碍，但并不是没有实施的空间和可操作的手法。然而对初始制约条件的容忍，造成了房价越涨、制约越明显的恶性循环。调控政策的成本在房价上涨下，显得微不足道，需求无法得到遏制。同时助长了房价上涨的预期，掌握了规律的人，一旦捞到了第一桶金就很轻易地再去捞金，政策落入“空调”便是必然。  

在未来住房调控政策设计中，首要的选择是坚持和完善现有政策，如存量建设用地（工业园区）的再利用、加大保障房公共配套投资、房产税试点的扩大等，这些措施实施起来面临的困难和风险程度较小，对调控效果的边际改善较为明显。体制层面的改革措施，如集体土地入市、中央地方财税关系调整等，在兼顾现状制约和风险的前提下，局部性改革的可能性较大，最终实现长效机制对现有措施的完全替代。