我国“双轨制”撬动土改 农地流转自由化难放开

近日，国务院发展研究中心公开的“383”方案中，“深化土地制度改革，集体土地入市交易”作为八大重点改革领域中三大突破口之一，在房地产业对拉动经济发展具有重要作用的当下，无疑显得尤为重要。  

在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系；已经形成的小产权房按照不同情况补缴一定数量的土地出让金；土地改为国有土地资产公司经营；建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度——“383”方案中的这些提法触及到房地产制度的深层次调整，有评论认为，其一旦推行，或能够有效防止楼市泡沫膨胀、扩大，对一直处在舆论漩涡的中国房地产市场将会产生重大影响。  

为此，《金融投资报》记者采访了中国房地产业协会副会长朱中一、国务院发展研究中心研究员王国华、四川大学不动产市场研究所所长吴丰、四川省社科院房地产研究中心主任、研究员蒋华东，对可能的调控路径进行了解读。  

《金融投资报》：土地改革政策中最可能的突破口与发展方向是什么？  

王国华：十八届三中全会以后，土改还是要从农村的土地确权突破，加大这方面的工作力度。这是因为农地土地的确权、登记、颁证是深化土地制度改革及其他举措的根本前提，如果农地不确权、登记、颁证，其他如农地的转包、出租、互换、转让、股份合作，或是通过信托、抵押等方式与金融捆绑在一起，从而增加农民的资产性收益等方面的深入土地改革，将无法推进。不管是按照2013年中央“一号文件”的精神，还是十八届三中全会“深化土地制度改革”的要求，未来5-10年内，农地的确权、登记、颁证工作都将持续下去。  

朱中一：在土改过程中，首先，总的指导思想是城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩；其次，在城镇化进程中，将进城落户农民宅基地改为资产流转，提高其在城市中的住房及租房能力；再次，积极稳妥的推进解决小产权房问题，由政府组织通过规划许可的小产权房变为公共租赁房，由符合条件的人进行承租。与之相同，农村集体建设用地建设也可以向该方向发展。  

此外，面对当前老龄化严重的养老问题，国务院第35号文件指出，“非营利性养老机构可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。”这也为土改的一个提供了方向。  

《金融投资报》：小产权房“转正”能否实现？会使房地产市场产生怎样的变化？  

吴丰：小产权房“转正”是未来的政策方向，但不会一蹴而就，跟土地政策一样，应该会出台试点范围，提出相应的补交土地出让金对策，将小产权房进行分期分批次的有一个逐步的过渡而不会在短时间内形成一个大的冲击。对于市场而言，拥有一定存量的小产权房的“转正”，一方面能够释放出农村土地建设的本身，增加一个土地的增量供给；另一方面，小产权房分次分批的放开，能够改善人民的预期，分流一部分需求，对于整个房地产市场的供给不足能够起到一定的平衡作用。  

蒋华东：改革明确了土改的“双轨制”方向，也将过去二元结构的土地管理中存在的矛盾与冲突的产物——小产权房的土地问题向大产权房过渡理顺了。不过，还要注意的是，三中全会提案表示要根据不同地区补交土地出让金，但不同的小产权房形成的时间不同，年代不同，那么土地出让金如何计算，是按照建设当时的土地价值还是现在的土地价值？是按照市场评估价还是统一定价？都是必须明确的问题。  

《金融投资报》：土地垄断的逐渐破除，农地流转的自由化试验，被认为是中国房地产未来面对的最大变数之一，如何看待这一问题？  

王国华：外界希望农村宅基地和集体建设用地在村集体之外进行流转和交易。我认为在现阶段对中国土地垄断的逐渐破除，农地流转的自由化实验还不太可能实现。因为这涉及到数量庞大的小产权房的“转正”问题和土地用途管制的问题，一旦开闸后果难料。而中国土地垄断局面将持续相当长的时间，在农村宅基地和集体建设用地的流转方面，不可能开很大的口子；即便要开也是“走碎步、开小口”。《金融投资报》：十八届三中全会后，“383”土改部分是否能够顺利通过并落到实处？  

蒋华东：我认为“383”土改部分的通过没有问题，且通过过后意义非常大，大型城市建设用地不足的矛盾能够得到相当的补充，对农村经济的进一步发展，进一步实践，对农民的收入增加，都能够起到相当的建设性作用。不过，虽然大的方向很好，但其中牵扯到需要研究的问题很多，许多方针政策还需要进一步细化，并等待中央的进一步明确。具体而言，一是两种建设用地同地同权，在用途规划与管制之下，怎样来保证城乡的建设用地来统一规划？如果是征用，土地出让金是政府的主要财政收入，如何分配？二是统一规划当中，大中小城市的农村建设用地如何来进行平衡与协调，能不能公平对待？三是农村集体用地可以上市了，在确权的问题上，有了收入之后怎么分配，有了风险之后怎样公担？  

王国华：目前大家都期望看到农村宅基地和集体建设用地的流转政策出台，遗憾的是这个政策目前并不明朗。由于农地确权的重要性，具体操作过程的复杂性，确权后推进各项举措的谨慎性，必将导致此次新的土地制度改革不会有大的突破，对此也不要寄予过大的期望。  

吴丰：“383”方案中对房地产的改革力度是很大的，我认为在实际实行过程中会进行过渡，会在局部区域做试点，加以选择再来推行；而不会从一开始就做深度广泛的改革，或者说进行农村土地的开发。此外，一两年内，与双轨制的供地模式配套的房产税也是必须要做的一个动作，因为房价的结构来说对地方政府形成一个相对比较稳定的税源，对住房需求有一定的调整作用。整体从调控来说将会呈现出比较偏向于市场化手段的一个较长期的稳健发展。